Доклад подготовлен экспертной группой НП «Политологический центр «Север-Юг» по развитию информационных и научных связей со странами кавказского региона»

Экспертный доклад выполнен в рамках реализации социально значимого проекта-исследования «Механизмы совершенствования социальных коммуникаций в рамках деятельности российских некоммерческих организаций в приграничных регионах государств Евразийского экономического союза». При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 01.04.2015 № 79-рп и на основании протокола об итогах конкурса от 30.06.2015 № 4/1/15-КК, проведенного Обществом «Знание».

Объект и цели исследования:

Объектом данного исследования являются организации, осуществляющие свою деятельность в приграничных  регионах Российской Федерации, в центральных областях и в г. Москве. Это некоммерческие организации из Челябинска, Екатеринбурга, Оренбурга, Уфы, Новосибирска, Саратова, Самары, Астрахани и Москвы.

Было проанкетировано 30 респондентов, из 11 СО НКО указанных выше областей. В основу исследования легли данные опросов региональных некоммерческих организаций осуществляющих свою деятельность в регионах более 1 года.

Основным направлением деятельности этих структур является развитие информационных, экспертных, научных коммуникаций с партнерами из стран центрально-азиатского региона (Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана), а также  других государств-участников СНГ.

Цель исследования – оценить динамику роста и меры государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций приграничных регионов, проанализировать проблемы, с которыми сталкиваются в своей деятельности СО НКО, определить перспективные направления взаимодействия СО НКО с органами государственной власти для содействия межсекторному партнерству в социальной сфере.

Понятие НКО и социально ориентированных НКО

На современном этапе развития российской государственности роль и значение некоммерческих организаций становятся все более значимыми. Некоммерческие организации, в том числе общественные объединения, оказывающие серьезное воздействие не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику государства, занимают все более емкую нишу  в широком спектре общественных отношений, привнося в них новые элементы самоуправления и гражданских инициатив.

Первые шаги в сфере институционализации организаций «третьего сектора» в новейшей истории России были предприняты в середине 90-х годов прошлого столетия.

Основы деятельности некоммерческого сектора на территории России заложил Федеральный закон N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», вступивший в силу 12 января 1996 года. В нем впервые было законодательно закреплено понятие «некоммерческая организация».

Так, п.1 ст.1 упомянутого законодательного акта устанавливает, что некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В этом состоит принципиальное отличие некоммерческих организаций от организаций коммерческих.

В этом же законе (п.2 ст.1) нашли отражение цели, для достижения которых могут создаваться некоммерческие организации. К ним относятся  социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные и управленческие цели. Содействие в охране здоровья граждан, развитии физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защита прав и законных интересов граждан и организаций, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи, а также в иные цели, направленные на достижение общественных благ.

До настоящего времени Федеральный закон N 7-ФЗ остается базовым законодательным актом, регламентирующим деятельность некоммерческих организаций на территории России. Однако с момента его принятия законодательная база РФ пополнилась новыми законами, а также поправками и дополнениями в существующие законы, регламентирующие деятельность некоммерческих организаций.

Так, в апреле 2010 года Федеральным законом N 40-ФЗ от 05.04.2010  положения базового закона были дополнены новым понятием – «социально ориентированная  некоммерческая организация».

В соответствии с п. 2.1 ст. 1 Федерального закона N 7-ФЗ в новой редакции, таковыми признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных базовым законом об НКО формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Новым законом были определены и основные виды деятельности СО НКО. К ним, в частности, отнесены следующие направления:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и, в соответствии с установленными требованиями, содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;

12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан Российской Федерации.

Важно отметить, что федеральными законами, законами субъектов Российской, Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований наряду с вышеуказанными видами деятельности могут устанавливаться также другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Принятие Федерального закона N 40-ФЗ от 05.04.2010  «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» ознаменовало новый этап в развитии государства и «третьего сектора».

Тот факт, что законодатели не только выделили социально ориентированные НКО в отдельный вид НКО, но и закрепили в законе «О некоммерческих организациях» перечень мер их поддержки путем предоставления субсидий за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, свидетельствует о признании важной роли СО НКО в жизни общества.

Периоды становления НКО в России

Здесь стоит отметить, что такое признание пришло не сразу. И в целом опыт взаимодействия государства и НКО не всегда был безоблачным.

Со времени начала в России радикальных социально-экономических реформ и особенно после принятия в 1996 году  Федерального закона «О некоммерческих организациях» начался стремительный рост «третьего сектора».

В тот период на официальной правовой базе активно начали создаваться сети социально-культурных учреждений и фондов – школ, театров, домов призрения, библиотек, музеев – в том числе через привлечение имущественных и финансовых вкладов учредителей (граждан и частных коммерческих предприятий, банков и др.).

Если за 90-е годы число зарегистрированных негосударственных некоммерческих организаций в России составило почти 275 тысяч, то по состоянию на начало 2000 года их в стране было официально зарегистрировано около 485 тысяч.

Одновременно наметилась тенденция к сокращению форм и методов государственной поддержки некоммерческого сектора, а также сужения областей их применения. Это было обусловлено рядом причин как  объективного, так и субъективно-политического характера – ухудшением финансово-экономической ситуации в стране, наличием фактов злоупотреблений и неправомерного присвоения льгот некоммерческими организациями и иными причинами.

Совокупность негативных факторов нашла отражение в смене вектора государственной политики в отношении «третьего сектора», в ограничении налоговых льгот, что заметно ухудшило положение некоммерческих организаций.

С введением в действие с 1 января 2002 года 25 главы Налогового кодекса РФ (часть 2) были отменены практически все существовавшие льготы по налогу на прибыль, в отношении как самих некоммерческих организаций, так и их инвесторов. С этого момента российское налоговое законодательство последовательно двигалось по пути дальнейшего сокращения налоговых льгот (при одновременном постепенном снижении ставок налогов).

Однако, начиная с 2009 года, тема поддержки и стимулирования деятельности субъектов «третьего сектора» стала регулярно подниматься в  посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

А начиная с 2010 года, факт растущей социальной значимости НКО нашел отражение в принятии ряда новых законов. База, регламентирующая их деятельность, существенно расширилась. В настоящее время она насчитывает около 20 федеральных законов, а также множество законодательных актов регионального значения.

В целях создания благоприятных условий для развития благотворительной деятельности, добровольчества и некоммерческих организаций приняты следующие федеральные законы, вступившие в силу в 2011 году и (или) с 1 января 2012 года:

•        Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и статью 7 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»;

•        Федеральный закон от 3 июня 2011 г. № 115-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе»;

•        Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности»;

•        Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 328-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»;

•        Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды».

В конце 2012 – начале 2013 годов были приняты федеральные законы, дополнительно улучшающие условия деятельности социально ориентированных НКО:

•        Федеральный закон от 29.11.12 N202-ФЗ, корректирующий ст.374 Налогового кодекса РФ. В п.4 указанной статьи введен новый подпункт 8, в соответствии с которым "движимое имущество, принятое (некоммерческими) организациями с 1 января 2013 года на учет в качестве основных средств, не признается объектом обложения налогом на имущество организаций";

•        Федеральный закон от 30.12.2012 N 325-ФЗ, который с 2013 г. расширяет список видов деятельности СО НКО, при осуществлении которых НКО может получать поддержку органов государственной власти и органов местного самоуправления;

•        Федеральный закон N 44 - ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», который предусматривает для государственных и муниципальных заказчиков обязательные закупки у негосударственных социально ориентированных НКО в размере не менее 15% общего годового объема закупок при начальной (максимальной) цене контракта до 20 миллионов рублей.

В 2016 году в Закон об НКО вводится статья о территориальных подразделениях общественных организаций и ассоциаций (союзов).

Также предусматривается, что учредители (участники) некоммерческих корпораций, учредители фондов и АНО вправе выйти из состава учредителей и (или) участников в любое время без согласия остальных учредителей и (или) участников, направив сведения о выходе в регистрирующий орган.

Кроме того, физические и (или) юридические лица согласно изменениям вправе войти в состав учредителей (участников), с согласия других учредителей и (или) участников.

Деятельность, порядок регистрации некоммерческих организаций, перерегистрации и внесения изменений в учредительные документы регулируются Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федеральным законом «О некоммерческих организациях», законом «Об общественных объединениях» и другими законодательными актами, а также законодательными актами субъектов Российской Федерации.

В 2015 году в Российской Федерации зарегистрировано более 220 тысяч некоммерческих организаций, за исключением государственных и муниципальных учреждений. Из них около 200 тысяч позиционируются как социально ориентированные НКО.

 

Меры государственной поддержки и стимулирования деятельности НКО и СО НКО

В 2014 году, обращаясь с Посланием к Федеральному собранию, президент Владимир Путин подчеркнул: «Мы будем и дальше поддерживать социально ориентированные некоммерческие организации. В такие НКО, как правило, объединяются люди, остро чувствующие свой гражданский долг, понимающие, как много значат милосердие, внимание, забота, доброта. Надо использовать их предложения и опыт, в том числе при реализации социальных инициатив.

Мы должны исключить дискриминацию негосударственного сектора в социальной сфере, убрать для него все барьеры. Подчеркну, не только законодательные, которые в основном сняты, но и те, что ещё сохраняются, имею в виду организационные, административные. Нужно обеспечить равный доступ негосударственного сектора к финансовым ресурсам.

...Сейчас мы видим, насколько активно и конструктивно проявляют себя граждане. Они не только ставят перед властью вопросы, но и сами участвуют в их решении, в решении проблем. Понимают, что от их личных усилий многое зависит. Воля, поступки и великодушие этих людей формируют бесценный социальный гражданский потенциал страны.

Каждый, кто готов брать на себя ответственность, должен быть вовлечён в реализацию планов развития страны, конкретных регионов и муниципалитетов. Если государство и общество действуют в одной повестке, в атмосфере сотрудничества и доверия, – это гарантия достижения успеха».

(Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2014 г.)

В программном документе 2015 года глава государства уже по итогам состоявшегося гражданского форума «Сообщество», предложил ряд конкретных решений для укрепления статуса НКО и их роли в становлении гражданского общества.

В частности, был анонсирован запуск специальной программы президентских грантов для поддержки НКО, работающих в малых городах и селах.

Для НКО, которые зарекомендовали себя как безупречные партнеры государства, предложено установить правовой статус «некоммерческая организация - исполнитель общественно-полезных услуг» с предоставлением им ряда льгот и преференций.

«И, наконец, считаю правильным поэтапно направлять некоммерческим организациям до 10 процентов средств региональных и муниципальных социальных программ, чтобы НКО могли участвовать в оказании социальных услуг, которые финансируются за счет бюджетов. Мы исходим из того, что мы хорошо с вами знаем действующее законодательство, мы ничего не навязываем, но я прошу руководителей регионов и муниципалитетов учитывать это в своей работе», - предложил В. Путин. (Послание Президента РФ Федеральному собранию 3 декабря 2015 года)

Между тем, еще в апреле 2015 года Общественная палата РФ внесла свои предложения Президенту РФ по созданию многоуровневой системы грантовой поддержки СО НКО.

В частности, в направлении совершенствования системы госгрантов было предложено:

< >Разработать многоуровневую систему финансирования проектов СО НКО из средств госбюджета, разделив гранты на типы в зависимости от суммы запрашиваемых средств («малые», «средние» и «крупные» гранты), выделив отдельно гранты на инновационные проекты и проекты начинающих НКО, а также на поддержание текущей операционной и административной деятельности СО НКО с разработкой соответствующих формул распределения средств.Рассмотреть возможность резервирования денежных средств на финансирование крупных долгосрочных проектов, дифференцировать эти проекты по направлению деятельности, проводить их поэтапную финансовую оценку в процессе реализации.Рассмотреть возможность выделения в общем объеме грантовых средств ежегодных квот на финансирование приоритетных направлений конкурсной поддержки, определенных на основе мониторинга общественных потребностей.Унифицировать формы и процедуры подачи заявок и публичных отчетов СО НКО вне зависимости от обращения к тому или иному грантовому оператору, разработать единую балльную оценку заявок для всех операторов.Все уполномоченные органы и организации, выделяющие средства бюджетной поддержки, должны публиковать в открытом доступе информацию о получателях бюджетных средств и поддержанных проектах, указывается в предложениях ОП РФ.Общественная палата РФ выступает за создание единого реестра НКО, отмечая, что сегодня отсутствует единый системный подход к сбору и отображению информации деятельности НКО, что не позволяет эффективно распределять средства государственной поддержки.На сегодняшний день законодательством предусмотрены 16 видов НКО, ведутся четыре специальных реестра НКО, характер отображаемой информации в которых разрозненный. При создании единого реестра необходимо учитывать уже существующие реестры, в том числе СО НКО, дополнив новый реестр такой информацией, как сведения о расходовании средств господдержки, о проектах и программах НКО, географическом охвате деятельности, статистическую и контактную информацию.Это должен быть постоянно актуализируемый информационный электронный ресурс, который позволит оперативно и качественно обрабатывать информацию о НКО, обеспечит прозрачность распределения грантовой поддержки и деятельности НКО, будет содействовать привлечению частных средств некоммерческую сферу и усовершенствованию механизма получения льгот и иной поддержки. На основе реестра впоследствии может быть создана карта потребностей в социальных услугах в регионах, предлагает ОП РФ.Необходимо выделить внутри закрепленного в законодательстве понятия «социально ориентированная НКО» новое понятие «НКО повышенной социальной пользы». Этой новой категории НКО предлагается присваивать соответствующий статус исходя из определенных критериев отбора тех НКО, которые осуществляют общественно значимую деятельность в большей степени. Это позволит определить направления по принятию дополнительных мер стимулирования СО НКО в различных сферах деятельности, в том числе путем предоставления налоговых и иных льгот.Присваивать специальный статус «НКО повышенной социальной пользы» необходимо в разрешительном порядке уполномоченным органам при обязательном участии общественных палат, тогда как присвоение общего статуса «СО НКО» оставить заявительным. 

Механизмы и пути решения проблем

Из приведенных выше констатаций формируется запрос на механизмы решения проблем и меры, способствующие установлению устойчивого взаимодействия приграничных СО НКО с органами власти, другими СО НКО в сопредельных регионах.

< >Развитие партнерства с органами федеральной и региональной власти и управления должно основываться на понимании того, чтоприграничные СО НКО призваны решать общегосударственные задачи, обеспечивая информационнуюбезопасность и социальную стабильность России в целом, а не отдельных ее регионов. С учетом этого фактора федеральная власть должна выполнять функцию государственного заказчика, определяющего через свою поддержку (финансовую, техническую, информационную, организационную, образовательную) приоритеты деятельности СО НКО, в том числе и в сфере международного гуманитарного сотрудничества. Региональная власть - функцию организатора. Диверсификация источников финансовой поддержки приграничных СО НКО на всех уровнях. При этом самим НКО необходимо стремиться к выходу на уровень самообеспечения, к поиску форм финансирования через реализацию своих услуг с дальнейшим перераспределением средствна социально-ориентированные проекты (на примере западного варианта «THINK TANK»).Необходимы совместные действия органов власти (всех уровней) и СО НКО по профессиональной подготовке и переподготовке работников НКО. Примеры внедрения в высших учебных заведениях образовательных программ по подготовке специалистов для НКО уже существуют. В частности, в МГУ им. М.В. Ломоносова на факультете государственного управления реализуется магистерская программа «Менеджмент некоммерческих организаций»; Целесообразно подключение представителей СО НКО (на уровне экспертов) к деятельности рабочих групп по разработке законодательных актов и стратегических программ развития регионов;Налаживание устойчивых каналов обмена информацией между структурами государственной власти, органами местного самоуправления, а также с государственными структурами, учреждениями и НКО государств-партнеров по ЕАЭС; Совместная подготовка, проведение и участие в крупных региональных проектах и мероприятиях, имеющих социальную значимость с последующим их освещением в СМИ;Подготовка совместных интеллектуальных продуктов;Создание и продвижение СО НКО собственных информационных ресурсов, активная работа в социальных сетях.