Зайнидин Карпекович Курманов, заведующий кафедрой международных отношений Кыргызско-Российского Славянского университета, докт. ист. наук, профессор (г. Бишкек, Кыргызстан)
На юбилейной сессии глав государств СНГ, проходившей в Бишкеке осенью 2016 г. на повестке дне стоял вопрос о реформировании организации и ее адаптации к современным условиям. Действительно очень актуальный вопрос, если принять во внимание ее низкую эффективность, постоянное убывание постоянных членов, необязательность принимаемых решений, бюрократизм и неповоротливость, а также многочисленность чиновничьего аппарата организации.
Как известно, организация была основана 8 декабря 1991 г. главами трех республик – РСФСР, Украины и Белоруссии, подписавшими соглашение о создании СНГ в Вискулях (Белоруссия), получившей наименование «Беловежских соглашений». Этот вызывающий у советских граждан противоречивые чувства акт так и не был ратифицирован некоторыми республиками бывшего СССР, в частности, Кыргызстаном, Азербайджаном и Грузией. А Украина не ратифицировала устав организации.
21 декабря 1991 г. в Алма-Ате собрались представители 12 бывших союзных республик (за исключением Литвы, Эстонии и Латвии) и приняли декларацию, в которой излагались цели и принципы СНГ. В ней закреплялось положение о том, что взаимодействие участников организации «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием». По мнению экспертов, это была отчаянная попытка сохранить хотя бы что-то от распадавшегося советского наследия и отражение страха правящих элит союзных республик обрести полную самостоятельность. А еще я думаю, потому, что ее архитекторами являлись носители идей пролетарского интернационализма с советскими дипломами в карманах. Хотя есть и другое мнение, утверждающее, что СНГ создавалось для распада. Поэтому некоторые члены СНГ так и не ратифицировали подписанные документы.
Cодружество неравных
22 января 1993 г. в Минске был принят Устав СНГ. Согласно ему государствами-учредителями СНГ являлись те государства, которые к моменту принятия Устава подписали и ратифицировали Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 г. Поскольку не все страны подписали или ратифицировали эти документы, не все они являются странами-учредителями (Украина, Азербайджан, Молдова), а, следовательно, находятся в неравных условиях. При удобном случае можно не пригласить на какое-то совещание или не дать слова.
К сферам совместной деятельности СНГ предполагалось отнести широкий круг вопросов от обеспечения прав и свобод человека до сотрудничества в области оборонной политики и охраны внешних границ. При организации было создано 20 органов, высшим из которых являлся Совет глав государств СНГ, в т.ч. Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел, Межпарламентская ассамблея, Экономический суд, Межгосударственный банк, Комиссия по правам человека и другие. Самая лояльная к идее содружества страна, как Кыргызстан, не ратифицировала «Беловежские соглашения», но присоединилась к протоколу от 21 декабря 1991 г. и 18 декабря 1993 г. ратифицировала Устав СНГ, получив высокий статус государства-учредителя.
За период существования организации с 1991 по 2016 гг. состоялось 27 встреч глав государств СНГ, из которых две состоялись в Кыргызстане. Бишкек дважды председательствовал в Совете глав государств СНГ в 2007-2008 и 2016 гг.
Страны СНГ, считают эксперты, имеет слишком небольшое количество «точек соприкосновения». Создать эффективный союз государств не удается, ибо некоторые страны СНГ принимают только отдельные виды сотрудничества. СНГ стала расщепляться, породив ряд новых интеграционных объединений, некоторые из которых вышли за пределы СНГ (например, ШОС). Но выстраивая жесткую властную вертикаль, Россия, являющаяся безусловным лидером СНГ, отпугивает своих союзников по СНГ. Говоря о политике Российской империи Г.Киссинджер в своей новой книге «Мировой порядок» (М., 2015) писал, что она не была склонна к восприятию европейской культуры политического плюрализма и системы балансов и решала все вопросы самодержавно и эта поведенческая культура передалась по наследству СССР и сегодняшней России. Из-за неприятия политики единоличного диктата «старшего брата», в середине 1990-х гг. среди членов СНГ наметилось размежевание и два варианта развития.
Размежевание
Первый вариант стал продолжением попыток сохранения интеграции в рамках содружества, которая предполагала принятие многочисленных документов, далеко не всегда имеющих обязательную силу, и проведение протокольных и неформальных встреч. За почти 8-летний опыт своего депутатства в парламенте Кыргызстана я почти не помню случаев, чтобы кыргызский Жогорку Кенеш часто обсуждал и принимал модельные законы, разрабатываемые аппаратом МПА СНГ для сближения законодательств стран-членов. Не лучше, думаю, обстоит картина и в других республиках СНГ. Это говорит о том, что впустую растрачиваются огромные ресурсы организации.
Таким образом, на пространстве СНГ сформировалось несколько организаций с более конкретными общими целями и задачами, как ОДКБ, ЕврАзЭС, ТС, ЕЭП, ЦАС, ШОС, ЕАЭС, Союзное государство России и Белоруссии, где доминирующие позиции, за исключением ШОС, занимает РФ. Из этого числа организаций, некоторые уже слились и прекратили свое существование, другие находятся в дремлющем или угасающем режиме. Такие страны СНГ, как Кыргызстан, Казахстан, Беларусь, Армения, Таджикистан пошли по первому пути развития. В 2000 г. Кыргызстан, в частности, подписал с РФ «Декларацию о вечной дружбе, союзничестве и партнерстве», где была провозглашена приверженность наших стран отношениям союзничества и стратегического партнерства как в двустороннем формате, так и на международной арене. Но и на этом фронте не все обстоит благополучно. Братские республики СНГ проявляют в отношениях с друг с другом немалый прагматизм и расчет. Они равнодушны к духовным скрепам и норовят перевести разговор иждивенческую плоскость: «А какая нам будет выгода?» Но для подмазывания интеграционного процесса субсидиями из России сейчас тоже не самые лучшие времена.
Второй вариант пошел по пути развития практического субрегионального сотрудничества в экономической и/или военно-политической сфере. Такой организацией стал ГУАМ - региональная Организация за демократию и экономическое развитие, созданная в 1997 г. Грузией, Украиной, Азербайджаном и Молдавией. С 1999 по 2005 гг. в нее также входил Узбекистан, а организация, названная по первым буквам названия страны, некоторое время называлось ГУУАМ. Инициаторы этого союза действовали вне рамок СНГ и его характерной чертой стала ориентация на европейские и международные структуры. В целом, российские политологи и СМИ имеют тенденцию оценивать ГУАМ в качестве антироссийского блока, за спиной которой стоит США.
Союз досады и тревоги
В 1999 г. Азербайджан, Грузия и Узбекистан вышли из Договора о коллективной безопасности СНГ. У каждой страны на то были свои причины, претензии и даже обиды. Например, Азербайджан сохраняет членство в СНГ, но у нее нет союзнических отношений с РФ. Военно-политические функции СНГ постепенно отошли к ОДКБ, членом которой Азербайджан когда-то был, но вышел из нее, неудовлетворенный тем, что Россия, как лидер СНГ, не может положительно повлиять на решение карабахской проблемы, т.к. у РФ союзнические отношения с Арменией, с которой Азербайджан находится «в состоянии войны». Вот такой запутанный клубок противоречий, вынуждает, в частности, Кыргызстан в рамках ООН «колебаться» между братским Азербайджаном и своим военным союзником Россией по карабахской проблеме. Кстати, запутанная ситуация возникла в результате конфликта между Турцией и РФ из-за сбитого в Сирии весной 2016 г. военного самолета. Россия требовала от своих тюркских союзников по ОДКБ осуждения Турции, но статус «братских отношений» этих республик с Турцией требовал иного подхода. В результате ряда эмоциональных и недостаточно взвешенных внешнеполитических заявлений, Кыргызстан и Турция ухудшили отношения между собой, да и у РФ эти дипломатические колебания оставили чувство глубокой досады и тревоги за надежность своих стратегических союзников в будущем.
Или вот другой случай. Когда Кыргызстан в 2010 г. выставлял свою кандидатуру в непостоянные члены Совета Безопасности ООН, два члена СНГ Казахстан и Азербайджан проголосовали за кандидатуру Пакистана.
А по «крымскому вопросу» в ООН члены СНГ Кыргызстан и Таджикистан воздержались от поддержки своего партнера по СНГ. Все это является очевидным свидетельством аморфности и слабости СНГ, ее низкого международного авторитета даже среди ее членов.
ГУАМ с момента его создания практически бездействовал. Процесс его активизации начался лишь после «оранжевой революции» в Украине в феврале-марте 2005 г. Однако, после некоторого периода бурной активности, с 2008 г. снова наблюдалось падение интереса к этой организации из-за того, что встречи стран-членов ГУАМ на высшем уровне больше не проводились. Но в июне 2014 г. члены ГУАМ Грузия, Украина и Молдова подписали соглашение о вхождении своих стран в зону свободной торговли с ЕС.
На сегодняшний день в СНГ состоит одиннадцати государств, два из которых на грани выхода. За истекшие 25 лет в ней произошло немало значимых событий, потрясений и разочарований, связанных с утратой былого доверия, энтузиазма и появлением новых интересов. Эксперты не устают каждый раз предсказывать скорый распад содружества. Тем не менее, СНГ продолжает жить и играть определенную роль на постсоветском пространстве. Иначе бы Украина, которая еще в 2014 г. начала обсуждать в Верховной Раде вопрос о выходе из СНГ в связи с «оккупацией» РФ Крымского полуострова, не тянула бы с этим решением до настоящего времени. Более того, Украина и Молдова протестуют против попыток РФ выдавить их из зоны свободной торговли СНГ из-за того, что они подписали соглашение о вхождении в зону свободной торговли с ЕС.
Ряд экспертов, памятую об опыте драматического крушения социалистической Югославии, считают большой заслугой СНГ то, что распад СССР прошел относительно бескровно и мирно.
Утраты, утраты…
Были в СНГ и утраты. С 2005 г. Туркменистан вышел из действительных членов и участвует в работе СНГ в статусе ассоциированного члена. А «кавказская война» спровоцировала в августе 2009 г. официальный выход из содружества Грузии, которая недавно получила право на безвизовый режим с ЕС. А ведь еще в 2010 г. первый вице-премьер РФ И.Шувалов ставил для содружества цель создания пространства без барьеров и визовых режимов, но воз и поныне там.
Особенно это ощущает на себе Кыргызстан, ставший летом 2014 г. «полноправным» членом ТС, а затем и ЕАЭС. Сколько было произнесено хвалебных од и дано клятвенных обещаний… Заканчивается 2016 г., но на границе с Казахстаном граждане Кыргызстана до сих пор испытывают немало мытарств, чтобы попасть в соседнюю республику. А некогда рвавшийся в союз Таджикистан, посмотрев на опыт Кыргызстана, вдруг притормозил свое рвение. А в Армении идут протесты по выходу страны из ЕАЭС, хотя с момента вступления прошел всего один год.
Эксперты считают, что рамках СНГ реализуются слишком много разноуровневых и разноформатных моделей взаимодействия. У функционирующих на евразийском пространстве международных объединений имеются определенные ресурсы для углубления процессов региональной интеграции по различным направлениям, имеющие значимость для ее членов. Но для этого необходима активная поддержка РФ стран СНГ, их инициатив, учет специфики их национальных интересов и внешнеполитического курса. Однако, слишком разные народы в культурном и религиозном планах пытается соединить в себе содружество, которое эксперты называют еще и «внутренней империей» России из-за того, что она прежде всего отражает ее геополитические интересы.
Говорильня…
А потому аналитики предсказывают в будущем ее дальнейший распад и утрату статуса объединения суверенных государств со множеством общих целей и обязанностями. Ибо уже сегодня в организации делается много такого, что не ведет ни к чему, кроме общих разговоров об углублении интеграции, ее преимуществах и новых обещаний. Большинство подписанных в СНГ соглашений и договоров не работало и не работает.
Главное, считают некоторые эксперты, СНГ в настоящее время нужно лишь для того, чтобы поддерживать хорошие партнерские отношения со своими соседями. И с этой задачей он хоть и частично, но справляется, обеспечивая цивилизованный диалог с его участниками, направляет и стимулирует к общей продуктивной работе, поддерживает благоприятный инвестиционный климат и даже оживляет целые отрасли экономики стран содружества.
На саммите глав правительств, состоявшемся в Бишкеке в июне 2016 г., кыргызская сторона не скрывала надежд укрепить на саммите торгово-экономическое взаимодействие СНГ и ЕАЭС. «Считаем возможным рассмотреть введение в перспективе полномасштабного режима свободной торговли между двумя интеграционными объединениями, который будет способствовать укреплению конкурентоспособности наших стран, особенно в период экономических трудностей», - заявил новоиспеченный премьер-министр КР С.Жеенбеков. «Кроме того, в условиях изменения мирового порядка и возникновения новых трансграничных вызовов и угроз возрастает взаимозависимость государств, которая нацеливает нас на совместную работу в формате СНГ по многим направлениям». В заключение председательствующий на саммите премьер-министр Кыргызстана призвал коллег поддержать проведение на Иссык-Куле имиджевых для страны II Всемирных игр кочевников, имеющих огромное значение для международного престижа Кыргызстана и пригласил их принять участие в церемонии открытия. Но никто, кроме премьера Молдовы на спортивный праздник так и не приехал. Да и то по причине того, что на саммит глав государств СНГ не приехал молдавский президент.
Этот праздник со слезами на глазах…
На 25-летний юбилейный саммит глав государств СНГ, состоявшийся 16 сентября 2016 г. в Бишкеке, не приехали главы Узбекистана (по причине смерти И.Каримова), Украины, Молдовы и Туркменистана, приславшие на саммит своих представителей: премьер-министра Молдовы, вице-премьера Туркменистана, министра иностранных дел Узбекистана. Украина и вовсе была представлена на саммите своим послом в Кыргызстане. Один из пунктов повестки дня гласил: реформирование органов содружества и ее адаптация к современным реалиям.
Но самым заметным событием на юбилейном саммите, не прошедшая мимо внимания вездесущих СМИ, стала словесная перепалка между украинским послом и президентом России по поводу передачи председательства в СНГ от Кыргызстана к России. Украина, естественно, возразила против этого. В ответ В.Путин заявил, что Украина не утвердила устав СНГ, а потому не имеет право. Вторым важным событием стало чествование 60-летнего юбилея президента Кыргызстана А.Атамбаева.
Участники саммита в общей сложности подписали 16 документов, в т.ч. заявление о 25-летии Содружества и два международных договора. Страны отныне будут принимать совместные меры по борьбе с терроризмом, экстремизмом и киберпреступностью.
Президент Казахстана предложил принять обращение к народу Узбекистана, чтобы провести выборы главы государства в «спокойной атмосфере». Подводя итоги встречи, председатель исполкома СНГ С.Лебедев в который раз был вынужден повторить слова о том, что «все главы отметили востребованность сохранения СНГ, развития и повышения эффективности деятельности СНГ… Ни о какой ликвидации СНГ не может идти и речи».
Забугорный опыт
Великобритания задолго до распада своей империи создала Содружество наций - некое подобие союза государств, в которое вошли все ее колонии и полуколонии. Им был дарован статус доминионов - автономных квазигосударственных образований (позднее - фактически независимых государств). При этом все они становились частью Британского Содружества наций - объединения, призванного сплотить огромную империю, где все имели «равный статус и не являлись зависимыми одно от другого». Каждая страна Содружества обладает безоговорочным правом одностороннего выхода из него. Но никого и никогда нельзя исключить из-за того, что там есть какие-то недостатки или кто-то поругался с Великобританией. Самое страшное наказание – это приостановление членства или работы в организации. ЮАР, например, в 1996 г. возобновила свою работу в организации после ликвидации системы апартеида. А в 2013 г. из Содружества вышла Гамбия.
Но организация живет и здравствует и не собирается распадаться, несмотря на еще большую мозаичность и сложность, чем СНГ. Видимо, это результат какого-то необыкновенно высокого английского таланта объединять разное, которое почему-то не всем по плечу. Французы тоже хотели, например, создать на месте своей империи содружество (Французское сообщество), но оно через три года распалось (1958-1960), как только последняя колония приобрела независимость. Ничего не осталось и от испанской, португальской, османской, голландской и бельгийской империй. Бывшие метрополии экономически и цивилизационно оказались слабы, чтобы стать притягательными для прежде зависимых народов и стран.
Сейчас Британское содружество охватывает 54 страны с общей численностью в 2,245 млрд. человек, т.е. примерно 30 % населения мира. Оно открыто для свободного и добровольного вступления тех стран, которые разделяют цели организации и были связаны с метрополией. Но в Содружество умудряются вступить даже те, у которых были другие хозяева (Намибия, Камерун, Зимбабве, Мозамбик). В 2009 г. в Содружество была принята Руанда, бывшая колония Бельгии и Германии. В Содружество хотела вступить даже Франция (при президенте де Голле) и государство Израиль... Из-за того, что желающих вступить в Содружество все еще немало, ее члены решили снова восстановить правило, запрещающие принимать в содружество страны, не связанные с Великобританией.
Шагреневая кожа
Из СНГ же уходят и ее пространство сокращается как «шагреневая кожа». Реально работают только 5-6 стран. Ровно столько подписей глав государств стоят под ее абсолютным большинством договоров. Но и среди них, как уже было приведено выше, нет должного согласия. Следующие реальные кандидаты на выход - Украина, Молдова, Азербайджан и Узбекистан, который мало верит в союзы и во внешней политике отдает приоритет двусторонним отношениям. После смерти президента И.Каримова, новое руководство страны успело заявить, что они не видят в будущем Узбекистан в составе ЕАЭС.
Все сказанное выше свидетельствует о наличии серьезных проблем в СНГ как международной организации и необходимости ее реформирования, чтобы придать новые импульсы для евразийской интеграции с учетом современного мирового опыта и политических реалий.
--------------------------------------------------------------------
Выступление на Международной экспертной площадке «25 лет СНГ: проблемы и перспективы развития интеграционных проектов на постсоветском пространстве» (Новосибирск, 13 декабря 2016 г.)